去年底召开的中央经济工作会议提出，财政政策要更加积极有效。今年的《政府工作报告》也强调，2017年继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，财政政策要更加积极有效。这是党中央、国务院综合研判国际国内经济形势、驾驭经济社会发展全局，着眼于保持经济平稳健康发展和社会和谐稳定而作出的科学抉择，也是发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用、推进供给侧结构性改革的重要举措。2008年国际金融危机爆发后，我国坚持实施积极的财政政策，取得了良好效果。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略的指导下，我国的积极财政政策更加科学高效，展现出鲜明的中国特色。

　　蕴含着提高治理效能的深意

　　2017年是实施“十三五”规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年。我国经济发展长期向好的基本面没有改变，市场活力持续释放，新动能不断成长壮大。但也要看到，当前我国正处于全面建成小康社会的关键时期和建设现代化强国“爬坡过坎”的关键阶段，经济社会发展中的不确定性因素增多，各种风险隐患不少。

　　从国际看，国际金融危机阴霾仍未散去，2016年世界经济和贸易增速降至7年来最低，世界经济结构性调整的长进程仍未到头。当前，世界经济持续低迷，贸易保护主义强化、经济全球化风向逆转、国际金融市场波动加剧、民粹主义蔓延、地缘冲突增多等一系列国际经济、政治和社会问题凸显，全球风险明显扩大。

　　从国内看，我国经济发展进入新常态，表现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点，经济增长内生动力仍需增强，结构调整和动力转换面临较多困难，金融、投资、外贸等领域遭遇挑战，人民群众对住房、教育、医疗、养老、食品药品安全、收入分配等还有不少不满意的地方，妥善应对各种不确定性、解决预期不稳定等问题的难度在加大。

　　继续实施积极的财政政策适应了在复杂国际国内经济形势下实现更好发展的要求，是保持经济平稳健康发展、完成各项既定目标的有效举措。“财政政策要更加积极有效”的要求，蕴含着提高国家治理效能的深意，是以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略在财政领域的生动体现。所谓“积极”，就是要积极主动发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强财政政策的预见性和预防性，而不是被动应付、见招拆招。作为国家治理工具的财政，要更加积极主动地应对国内外各种不确定性，化解经济社会发展面临的各种风险，防患于未然，而不是等到风险甚至危机发生后才仓促应对。所谓“有效”，就是要抓住关键环节、关键问题，精准发力、对症下药，达到“四两拨千斤”的效果。在当前经济增速换挡期，财政政策更要发挥“定海神针”作用，持续不断地为经济社会发展注入“确定性”，稳住大局，推进供给侧结构性改革，确保稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作有效落实。

　　实现了财政政策思路的创新

　　党的十八届三中全会《决定》提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重大论断，标志着我们党对财政运行规律和我国发展规律的认识达到了新高度，也刷新了我们对财政政策功能定位的认识，实现了财政政策思路的创新。

　　从关注总量性问题转向更加关注解决结构性问题。在宏观经济教科书和流行的宏观经济分析框架中，都是把财政政策作为一个总量性变量来讨论的，把财政放到消费、投资、出口“三驾马车”中予以分析，积极财政政策的主要作用是扩大社会总需求。而当前我国面临的突出矛盾是结构性问题。习近平同志对新常态下中国经济的判断一针见血：当前我国经济发展中有周期性、总量性问题，但结构性问题最突出，矛盾的主要方面在供给侧。因此，当前我国实施的积极财政政策，着力点在于推进供给侧结构性改革，解决结构性失衡问题。与货币政策相比，财政政策调结构的功能更强大。我国的积极财政政策从关注总量性问题转向更加关注解决结构性问题，所以坚决不搞“大水漫灌”式强刺激。

　　从侧重解决经济问题转向综合施策。过去实施积极财政政策，基本上是围绕宏观经济做文章，不是“拉”增速，就是“稳”增速。然而，经济增长并不是发展的全部。作为国家治理的一个工具，积极财政政策只着眼于解决经济问题是远远不够的。而且，在经济、社会关联日益紧密的新形势下，仅仅着眼于经济也难以解决好经济问题。积极财政政策只有把视野拓展到经济之外，注重综合施策，才能维护好经济、社会“双稳”的局面。习近平同志指出“抓民生也是抓发展”，这是对民生与发展关系的精辟论述，也为实施积极财政政策指明了方向。财政加大对基本民生保障、扶贫、教育、文化、健康、生态文明等重点领域的投入，增强对基本公共服务的保障能力，实际上改善的是公共服务的供给侧，是落实以人民为中心的发展思想的体现。从这点来看，财政政策不只是经济政策，也是社会政策，通过民生保障和提供公共服务，促进劳动者素质提高，为落实创新驱动发展战略夯实基础；还是一种不可替代的激励政策，通过税收、基金、补贴等政策手段产生分配激励、市场激励、行为激励和社会激励，既能激励科技人员发明创造和企业、个人创新创业，也能激励地方改革创新，还能激发社会活力，实现发展既“长个子”又“长精神”。

　　从倚重赤字和债务转向优化财政收支结构。过去，人们对积极财政政策往往以赤字率多高、政府债务多大来衡量。在总需求不足的情形下，提高赤字率、扩大债务能有效扩大社会总需求。但要解决结构性问题，这一思路就不再管用。而且，如果过度提高赤字率和债务，还会加剧财政风险。结构性问题必须用结构性办法来解决，应通过财政收支结构的优化拓展财政政策空间。正是基于这种思路，2017年，我国积极财政政策将保持3%的赤字率，在减税降费的同时，中央和地方财政通过合理安排预算、盘活存量资金，确保重点支出强度不减。

　　从偏向宏观调控转向公共风险管理。从本质上说，宏观调控是政府的一种短期的、应急式的公共风险干预，是公共风险管理的一个重要方面，但不是全部。在经济发展新常态下，不仅要及时化解公共风险，而且要完善公共风险管理，防范公共风险的产生和累积。当前我国实施的积极财政政策，跳出了传统的宏观调控思维，在充分认识我国经济发展新常态特征的基础上，把财政政策纳入国家公共风险管理体系中，从偏重于当期风险化解转向风险管理，在防范长期性风险和战略性风险的同时化解短期性风险。

　　在把握稳与进的平衡中提高政策实施效果

　　稳中求进是做好经济工作的方法论，也是做好财政工作的方法论。去年底召开的中央经济工作会议指出：稳是主基调，稳是大局，在稳的前提下要在关键领域有所进取，在把握好度的前提下奋发有为。实施积极财政政策，要在把握稳与进的平衡中提高政策实施效果。

　　稳大局：注入确定性，引导形成良好社会预期。财政政策的重要作用是减少经济社会运行中的不确定性，防范化解公共风险，避免公共危机。注入确定性，是积极财政政策坚持稳中求进的重要体现。党的十八大以来，我国的积极财政政策为市场运行注入确定性，减少实体经济内部、虚拟经济内部以及实体经济与虚拟经济之间的不确定性，稳定国民经济；为社会运行注入确定性，降低消费、就业和社会心理的不确定性，保障民生，稳定民心；为改革注入确定性，按照党的十八届三中全会《决定》提出的“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”定位，大力推动改革。稳大局，还要引导形成良好社会预期。良好社会预期是经济社会平稳健康发展的基石。对市场和社会环境有良好预期，人们就会有动力、有耐心去从事创新创业活动。而悲观的预期则会导致市场主体行为的短期化，倾向于投机炒作赚快钱。要引导形成良好社会预期，首先要保证财政政策信号清晰，各项政策措施越明确、落实越有力，社会预期就越好。其次要精准施策，政策措施一旦出台就不能“翻烧饼”，也不宜频频出招，防止政策多变、频出而扰乱预期。最后要树立底线思维。充分考虑现实中的各种不确定性因素，有预案、有底线，给经济社会主体吃下“定心丸”。

　　谋进取：推动实现供求关系新的动态均衡。结构性失衡的根源是资源错配、效率低下，产生大量无效供给，而优质供给不足。因此，积极财政政策的作用不是“大水漫灌”，而是精准施策、积极有效。一方面，积极支持“三去一降一补”政策的落实，并着力做好职工分流、培训、安置工作；另一方面，通过实施减税降费、鼓励研发创新、支持普惠金融、扶持中小微企业、改革重要农产品价格形成机制等措施，为市场机制发挥自组织功能创造条件，通过市场力量来矫正结构性失衡。与传统的扩张性政策不同，当前我国实施的积极财政政策不是政府直接发力扩大需求，而是通过激发市场活力来间接发挥作用，优化资源配置，扩大优质供给；不是通过政策来替代市场，而是让市场在资源配置中发挥决定性作用；不是单打一，而是认识和把握稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等的系统联动关系，发挥财政政策在这些方面的整体效能。

　　深入理解当前我国的积极财政政策需要破除三个认识误区

　　误区一：积极财政政策只是需求管理的一个工具。很多人谈到当前我国的积极财政政策，往往将其放在凯恩斯理论的分析框架下，将积极财政政策作为需求管理的一个工具来看待。这是一个严重的误解。当前我国实施的积极财政政策显然不是凯恩斯理论分析框架中的那种政策，而是一种涉及经济、社会乃至整个国家治理的多维度的财政政策，可称之为“结构性的政策”。从总量性的政策转向结构性的政策，与之相伴随的还有一个转变，就是从单纯经济政策转变为综合性政策。这使积极财政政策的内涵更加丰富、实现形式更加多样化，如产业基金、政府和社会资本合作（PPP）模式、盘活存量资金、打破支出结构固化等，都是作为政策工具来使用的。同时，当前我国的积极财政政策注重与全面深化改革协调配合，财政预算安排突出重点、有保有压，着眼于推进供给侧结构性改革。可见，我国的积极财政政策已经大大超越了需求管理工具的传统定位，成为国家治理的一个重要工具，具有科学性和先进性。

　　误区二：继续实施积极财政政策会导致风险失控，甚至发生财政危机。2016年，我国年初预算安排全国财政赤字2.18万亿元，其中中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。考虑到地方各级政府的隐形债务等，有人认为我国目前的实际赤字率和负债率已经很高，2017年继续实施积极财政政策会导致风险失控。实际上，从2017年国家预算安排来看，财政赤字率保持3%的水平不变，财政赤字规模2.38万亿元，这一规模是适度的，绝非大肆扩张。在债务方面，2016年末，我国中央和地方政府的债务余额约为27.33万亿元，按照国家统计局公布的2016年GDP初步核算数计算，负债率约为36.7%。即使考虑或有负债，综合估计我国政府负债率约为40%。这在世界上属于较低水平，而且也在我们的承受范围之内。虽然地方的债务水平较高、还债压力不轻，一些地方甚至出现了社保基金支付困难、财政压力较大的问题，但这属于短期和局部困难，谈不上发生地方财政危机。从资产看，地方债务形成了大量优质资产，虽然在财务上不是都能变现的资产，但对促进地方经济发展有实实在在的作用，今天的债务将换来明天的增长，加上大量可变现的国有资产资源，足以应对可能出现的任何风险。当然，这并不意味着不需要强化风险管理。加强地方债务管理，提高债务支出绩效，本来就是当前实施积极财政政策的内容之一。

　　误区三：企业反映税收负担重，积极财政政策不是“真积极”。最近，有学者提出“死亡税率”，引起了舆论的广泛关注。与此相联系的是，有人认为我国当前的减税措施不是真减税，积极财政政策不是“真积极”。这种认识是片面的。我国近年来实施了一系列减税措施，特别是2016年全面推开营改增试点，全年降低企业税负5700多亿元，这是实实在在的“真金白银”的减税。为了支持减税降费，各级政府坚持过紧日子，逐年压缩一般性支出。但是具体到每个企业，受投资周期、资本构成、盈利能力及其自身经营状况等因素的影响，获得感肯定有差异。如果我国真有所谓的“死亡税率”，那为何每天新增企业数达到1.5万户，数不胜数的企业实现了转型升级、创新发展，我国经济增速仍在世界名列前茅？所以，“死亡税率”的提法并无科学依据。给企业减税降费，是我国实施积极财政政策的重要措施。从2017年积极财政政策实施方案来看，会进一步实施减税降费政策，进一步减轻企业负担，全年再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元，让市场主体更有获得感。需要强调的是，减税降费是为了减轻企业负担、提高企业活力，并不是为了维持“僵尸企业”。企业优胜劣汰本来就是市场经济的法则。

　　（作者为中国财政科学研究院院长）

　　《 人民日报 》（ 2017年04月06日 07 版）